摘要：我国现行对空域的使用分配采取纯粹的行政分配模式, 这种模式完全由政府部门来主导, 灵活性不强, 也因此引发了空域使用效率不高, 空域使用者积极性不强等问题。文章认为为了提高空域的使用效率和保障空域的经济价值, 将空域使用权作为一种物权法上的用益物权具有合理性和可行性。由国家来分配空域使用的范围, 附条件地设定空域使用权, 并且允许空域使用者将空域进行市场交易来实现其收益权权能, 让市场发挥其在空域资源配置中应有的作用。
关键词：空域使用权; 物权法; 市场化;
(一) 行政许可授权使用模式
在民用航空中, 空域的使用主要是在一定时间和空间范围内, 利用空域来进行货物或旅客运输。主要涉及两方面具体资源:航班时刻和航线。这两种资源对航空公司的运营发展有着至关重要的地位, 是否能拿到热门航班的时刻和效益好的航线, 直接决定了航空公司经济收益的高低。如何配置这两项公共资源一直都是空域使用主体以及国家空域管理部门重点关注的对象。现阶段我国采取的是行政分配为主的模式, 这种模式造成了航线、航班时刻分配过程不够公开透明化, 获得空域使用权的承运人可能会滥用空域资源, 直接造成空域的使用效率低下。
目前, 国内航线的配置采取做法是:根据航空公司的申请, 民航局和民航地区管理局核准该申请或许可登记。这是一种单纯的行政许可方式。有些空运企业, 尤其是承担政府协调或执行指定的特殊贫瘠航线飞行任务的企业, 民航管理部门会根据他们提出的申请酌情增加由其始发的航线或开辟该地区效益较好的航线, 航空公司可以以这种方式获得一些额外的航线经营许可使用权。依据《中国民用航空国内航线经营许可规定》第三十七条, 航线经营权不可以租赁、转让、买卖和交换。这就从根本上禁止了航线通过二级市场的分配进入市场自由交易。
根据《民航航班时刻管理暂行办法》, 政府主导的行政分配机制是我国航班时刻的配置方式, 航空公司必须持有运行合格的审定证书后才可向航班时刻协调机构提交申请, 航班时刻协调机构负责航班的协调工作, 考虑申请航班时刻的性质, 审核是否符合航班时刻申请的条件, 并结合“祖父原则”和“先到先得”等原则来决定是否许可航空公司使用申请的航班时刻。航班时刻的具体协调、分配与使用监督工作则由中国民航局空管局和地区管理局来负责。它们设立航班时刻协调机构, 机构承担航班时刻具体协调、分配与使用监督工作。从经过协调之后确定的最终航班时刻结果公布到新航季确定期间, 申请定期航班的航空公司不能调整其获得的航班时刻。在时刻池中没有得到分配的时刻和已经分配未使用的定期航班时刻可以用于不定期航班和通用航空飞行。但是根据规定, 航班时刻交换只能发生在航空公司内部和航空公司之间。总的来说, 就是承运人获得航班时刻的使用权后, 不能放入市场进行出租、出售、抵押等二次交易活动。
(二) 行政许可模式存在的问题
1. 条文规定不够全面
当前国内分配空域资源方式的弊端显而易见。在《民用航空法》中, 用有限的几条条文来大体上确立航线分配和航班时刻的行政许可制度, 赋予了民航主管部门的行政许可主体地位, 申请资格、许可原则、许可条件、许可程序、听证制度等重要内容在《民用航空法》中并没有体现。根据《民用航空法》和《行政许可法》的授权, 民航局制定的规范性文件是行政权力下的产物, 具有规范性文件中固有的局限性、滞后性、不稳定性。
2. 过度的行政干预不利于空运企业的自由竞争
虽然发布规范性文件是现阶段民航局管理、调整空运企业经营国内航线的重要手段, 但涉及面较广的行政干预在一定程度上制约了空运企业之间的自由竞争。《国内航线经营许可规定》是空域使用行政许可模式的较为基础的规定, 效力级别是部门规章, 在这效力之下还有《进一步改革国内航线经营许可和航班管理的办法》、民航局国内航线经营许可评审委员会制定的每航季经营许可评审规则, 等等。正是这些规定给航空运输企业划定了从申请、批准、后期使用、交换等流程的条条框框的规定, 想要高效地使用获得的空域似乎也比较艰难;再者, 像《国内航线经营许可规定》这样很早之前制定的规章在整个管理体系中还有很多, 已滞后于一直在进行的民航管理体制改革;这些文件的部分内容条款实用性不强, 例如空运企业在航空安全、航班正常、服务质量、诚实信用方面的业绩优劣是核准该企业进入航线经营的条件, 航空公司的业绩优劣却没有一套标准化的操作规则。
航班时刻和航线分配是政府一手主导, 在这种纯粹的行政许可的模式下, 航空公司难以插手, 也不知道民航管理部门行政审批的程序, 只能被动地接受民航管理部门许可的空域, 由于民航管理部门不允许航空运输企业在一定范围的变动, 航空运输企业想要交换自己获得的空域需要经过一系列繁复的程序, 由此造成航空公司的积极性被抑制, 航班时刻和航线资源的利用率不高。作为空域资源的直接利用者, 空运企业为了获取高收益而竭力去争取高峰时刻, 不申请或闲置申请的效益较低的非高峰时刻, 导致了不同时刻之间分配不均衡, 非高峰时刻没有公司愿意运营, 出现航班时刻的虚占和囤积现象, 使资源浪费和闲置。这也是导致纂改获取的既定航班时刻、高峰时刻的拥挤、航班延误, 以及非高峰时刻的浪费等现象的原因之一。
二、空域使用权利物权法规制的适用
(一) 物权法规制空域使用权的价值
一旦将空域资源纳入物权法规制, 就意味着将空域资源进行物权化利用, 进入了私权领域。这和传统的行政许可后航空运输企业在自己被划定的运输范围内各自相安无事的模式相比, 将是一种有着更加多的市场交流互动, 更加充分地调动航空运输企业积极性以及更加高效利用空域的体制机制。
空域使用权当作一种用益物权可以被占有、使用、收益, 也可以进入市场进行抵押、租赁、转让, 这意味着使用空域有了一套更为便捷高效的运作方式, 这能直接提高空域资源的利用效率和经济价值。和行政许可后使用空域相比, 权利人因为可以自己排他性的使用而会更加看重自己获得的使用权, 会尽力提高空域使用效率从而使自己获得最大化的经济利益, 以减少目前存在的许多航空公司闲置航班时刻、不使用获得的空域的现象。空域使用权作为用益物权取得民法上的调整也是迈入市场化的重要途径, 当空域使用者取得了空域使用权之后将空域放入市场进行互易、出租、抵押担保时, 也就间接地发挥了市场在空域资源配置中的作用。再者, 在现阶段的纯粹行政许可模式中, 因为国家行政干预程度较大, 空域使用权出现了没有超过规定使用期限却被任意收回的情况。如, 根据《国内航线经营许可规定》第四十条, 管理部门颁布了多部行政法律规范, 为航空公司也就是具体的空域使用权人设定了各种限制, 这样直接降低了航空公司的积极性。另外, 再以航空公司违反有关规定为由收回其空域使用权, 导致权利人无权再使用空域, 使航空公司遭受巨大的经济损失, 最后可能直接导致破产。航空公司的空域使用权利得不到很好的保障的情况下, 自然不会有效地利用自己获得的空域资源。
(二) 空域使用权物权法规制的可行性
1. 可避免空域资源产生浪费
由于现行纯粹的空域使用行政许可的分配模式的不足, 使得空域作为国家资源产生了极大的浪费, 因此确立以市场为导向改革和创新空域资源分配模式显得尤为必要。在市场配置资源的过程中, 企业自主经营、自负盈亏, 是独立的市场主体, 自己控制人、财、物力等资源的流向、组合比例和流量, 一切生产经营活动也都由企业自己自主地安排和组织。政府则发挥宏观调控的经济职能:通过经济手段和法律手段引导企业把资源配置到社会最需要、最有效率的产品生产上去, 以保持社会总供给与社会总需求的平衡。市场机制在庞大的市场中通过需求与供给的相互作用及灵敏的价格反应自如地支配经济运行。应用于空域资源的配置, 当航空公司成为了空域资源的配置主体, 而政府只是在宏观方面进行把握, 航空企业为了不被竞争对手排挤出航空运输业, 就会更加珍惜自己获得的空域使用权从而优化使用方案, 和其他航空输运企业的竞争也使得空域资源不断得到更高效地利用。空域资源在合理的程度内自由流动, 打破了行业和地区限制, 空域资源向航空运输最需要的部门的转移才能够更好地实现。
2. 符合物权特定性、排他性、可支配性要求
要引入市场机制, 首先得明确空域资源的属性:空域作为国家资源的一种, 其所有权是属于国家的。但是这并不影响把空域使用权作为一种物权纳入物权法进行保护。那么如何来理解空域能够作为物权法上的物就成为了空域使用物权法规制的关键性环节。我国物权法中规定了物权的种类和物权的内容必须由法律直接来规定。目前我国的现行法律, 并没有明确规定空域是物权法意义上的物。要想突破这一限制, 在未来相关法律修改时可以考虑把空域作为特别法意义上的物从而使空域这一国家资源也纳入物权法的范畴。
根据物权的定义和排他性、可支配性、特定性、绝对性等特征。在民用航空运输活动中, 在地面上空为航空器飞行需要而划定的空中区域往往是固定的, 监管空域的相关部门不会随意扩大或者缩小空域的范围。分配给空域使用者的使用空域也具有较为固定的期限和空间范围, 即使每一次航空器飞行时利用的空域不是固定的, 但是仍然在当初管理部门批准使用的时空范围之内。这样使用空域资源在时空方面就有了特定性, 符合物权的特定性要求。再者, 使用者在管理部门允许的时间空间范围内可以排他性地使用空域, 在合理的空域使用范围内由自己支配, 有不受其他主体干扰的权利, 有权禁止对方使用该特定的时空, 除非他人的使用不对其构成威胁。这也符合物权的排他性和可支配性要求。使用空域时权利人是特定的, 他们使用空域是为了从事航空运输活动并从中获取一定的利益。故把空域使用权纳入物权法保护就有了可行性。
三、空域使用权物权法规制的方式:以权利获得为核心
(一) 合理使用空域使用权
空域使用权的客体是特定的时空利益, 体现为在一定时空的通行利益。前文已经分析过, 时空利益的特定性体现在空气空间中通行的区域和固定的通行时间的.特定性。在权利人获准使用空域资源的范围内, 权利人有权禁止他人使用该空域, 但是他人使用不对权利人构成妨碍时除外。空域使用权定性为用益物权, 空域的所有权人是国家, 民航局代国家对空域进行监督管理, 具体的航空承运人根据申请或其他方式能够获得空域的使用权。空域使用权可以成为一项附使用条件的用益物权, 其条件就是空域的使用效率, 一旦空域使用权人对空域的使用率低于法定或约定的要求时, 空域使用权经所有权人主张并注销登记而归于消灭。这样的处理方式也符合用益物权因法定原因而消灭的法理。
(二) 确定空域使用范围
《中华人民共和国物权法》第一百一十八条规定了关于用益物权的范围, 空域使用权作为用益物权的一种当然也可以由单位或个人在合法合理的范围内使用, 但是为了规范管理, 应当由国家来划定军用和民用空域的范围, 合理地确定民用军用的比例, 这样也能够明确在民用航空运输中航空承运人能够使用的空域范围。空域使用人必须严格依照国家划分空域的相关规定中确定的范围来使用空域, 可以从总体上确认有偿使用的空域使用制度, 由法律明确规定空域可以由单位、个人使用, 而使用者有合理、保护、管理空域的义务。
空域使用权的初次获得——国家资源初次分配给个人使用, 可以采取不同的方式。在确定了民用航空的空域使用范围之后, 可以按照用途来管理使用空域的制度, 由民航局负责对民用航空使用空域的范围提出一些规划, 划定航空运输和通用航空之间的空域范围, 按照国家规定组织建设和使用空域, 监督和管理民用航空活动使用情况。空域使用权的获得必须经过国家相关管理部门的批准授权和核准登记, 但允许市场化的手段来操作这一过程。
(三) 采取灵活方式分配航班时刻
比如针对我国航班时刻而言, 可由民航运输相关主体共同讨论议定如何市场化地分配这一空域使用权。原则上, 通过集体决策, 进而纳入民航运输产业公共政策的范畴, 保证航班时刻经济效益与社会效益最大化原则和公开、公平、公正的原则, 通过程序正义来保障时刻资源分配的公平性和公正性, 达到平衡各方利益的局面。故可以考虑采取抽签、拍卖加使用费、行政分配等方式来分配航班时刻。可以参考国外采取抽签来分配航班时刻的优秀经验设计出一套适合我国的抽签分配方式。根据我国的实际情况, 对国内前一次抽签分配未分配完的航班时刻和新增加的航班时刻, 采用抽签方式予以分配, 一年内春夏航季和秋冬航季各一次, 有关部门在公开出版物或专门时刻网站上发布抽签日期和程序并组织抽签活动, 参与者必须是符合在协调机场运营并提供定期客运服务条件的所有国内航空承运人, 分为新进入者和在位承运人;每一轮抽签中, 优先保证少量时刻供新进入者选择, 我国建立的时间池不仅包括本年度新增加的时刻和上年独为分配完的时刻, 还包括航空公司违反规定而被收回的时刻。如, 2016年1月20日共有38家航空公司参加浦东机场2016年新增航班时刻抽签仪式, 抽中后航空公司将拥有时刻的三年使用权, 但是同时为此需要相应支付一定使用费。最终, 七组新增国内时刻分别被东航、上航、春秋航空等航空公司抽走。
2015年12月30日, 在广州白云机场, 民航局开展以“时刻拍卖”为模式的初级市场改革试点。在该种模式的试点中, 对通过资格审查的航空公司一视同仁, 不区分所有制性质, 不区分规模大小, 平等参与竞拍。民航局选择了第二价格密封拍卖的方式, 出价最高的竞拍者胜出但需支付第二高的价格。拍卖成功后, 航空公司即获得相关航班时刻使用权。需要说明的是, 采取抽签、拍卖等市场化的分配方式不代表就完全放弃了行政分配方式, 行政分配方式也有其自身的优点, 其仍然是航班时刻初次分配的一种方式, 是空域使用者获得航班时刻的获得方式之一。
(四) 控制交易风险
在二级市场领域, 权利人在初次获得空域使用权之后, 获得占有、使用、收益的排他性权利。权利人因此可以把空域使用权质押、出租、交易, 可再一次的将空域使用权转让给其他主体, 这也是空域使用权的收益权权能的实现方式之一。权利人一旦将这种权利转让, 意味着将当初获得空域使用权的一系列权利义务也随之转让, 并且为了保证空域的安全, 必须规定空域使用权不能在转让之后改变民用运输的用途, 且整个过程需要由相关部门全程监管, 把交易风险控制在合理的范围之内。为了防止空域使用权人只是为了通过转让获取差价而申请使用空域使用权的行为, 在法律中规定申请空域之后权利人没有使用空域的行为就不得将自己手中的权利转让出去。而具体的交易规则则有赖于民航管理部门和空域的使用者们共同来商榷。
四、结语
允许空域使用权作为一项物权而进入私权领域是一项重要的理论革新, 也是把国家空域资源市场化的途径。能够直接促进空域资源利用的效率和经济价值, 保障空域使用权不被任意的收回。但是也要看到, 把空域使用纳入物权法规制仍然有许多需要解决的理论问题, 如空域的使用受空中交通管理、机场协议等限制对权利的行使有什么特殊影响等, 未来应当加大在此方面的研究, 努力使空域使用权成为我国一项可操作的法律制度, 最终促使空域使用效益的最大化。